CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES D’ILE-DE-FRANCE

La Chambre régionale des comptes d’Ile-de-France a jugé les comptes 1996 à 2002 de la commune de Bois-Colombes et, à cette occasion, a examiné la gestion de la collectivité, conformément à l’article L211-8 du. Code des juridictions financières.

L’ouverture du contrôle a été annoncée au maire de la commune par lettre du président de la 7ème section de la Chambre en date du 6 avril 2004.

L’examen de la gestion a porté principalement sur la situation financière de la commune, le personnel, les opérations d’urbanisme et la délégation de service public du centre nautique.

Les observations provisoires formulées par la chambre dans sa séance du 22 décembre 2004 ont été portées à la connaissance du maire le 14 février 2005. Il y a répondu par lettre du 14 avril 2005, enregistrée au greffe le même jour, et a été entendu par la chambre (7ème section), à sa demande, le 10 mai 2005.

Lors de sa séance du 19 mai 2005, la Chambre a formulé les observations qui suivent.

1. La situation financière

Les recettes et les dépenses de Bois-Colombes passent respectivement de 23,54 M€ et 22,29 M€ (fonctionnement) et 6,13 M€ et 8,29 M€ (investissement), en 1997, à 26,327 M€ et 25,887 M€ (fonctionnement) et 5,415 M€ et 3,816 M€ (investissement) en 2003.

La situation financière de Bois-Colombes est caractérisée par plusieurs faiblesses : un potentiel fiscal nettement inférieur à celui des communes de sa strate démographique ^[1] , un autofinancement net réduit et un important recours à l’emprunt (la dette est en 2003 supérieure de 17% à la moyenne de la strate).

A/ Recettes de fonctionnement

Les recettes de fonctionnement augmentent de 8% entre 1997 et 2002, puis de près de 30% en 2003.

La part de la fiscalité dans le total des ressources de fonctionnement reste systématiquement inférieure à 50% pendant les années 1997 à 2003. Après avoir baissé de 45% en 1997 à 36% en 2000, elle se redresse à 38% seulement en 2003.

En sont principalement responsables la faiblesse des bases de la taxe professionnelle, en baisse de 68% de 1997 à 2003 du fait du départ d’Hispano-Suiza et, dans une moindre mesure, celle des bases de la taxe sur le foncier bâti. Ainsi, avec des taux pourtant supérieurs d’environ 20%, le produit de la TP à Bois-Colombes représente en 1997 à peine un plus d’1/3 de celui des communes similaires, ce rapport tombant à 1/6ème en 2000. Les bases des trois autres taxes augmentent en revanche régulièrement.

En 2003, le potentiel fiscal ^[2] n’est que de 611 par habitant contre 851 en moyenne pour la strate; quant aux taux, ils restent modérés, avec un coefficient de mobilisation du potentiel fiscal de 0,77 en 1997. Toutefois, calculé avec les taux moyens départementaux (1,15 en 2000), ce coefficient révèle un risque de perte d’attractivité au sein du département, que la hausse des taux en 2003 renforce encore.

Les résultats de l’exercice 2004 semblent confirmer l’amélioration constatée en 2003 : le produit des contributions directes progresse de 5%, en partie grâce à l’évolution positive des bases de la taxe professionnelle due aux nouvelles implantations dans la ZAC des Bruyères.

B/ Dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement restent constamment inférieures à celles supportées par les communes de la même strate dans le département.

Le coefficient de rigidité ^[3] s’élève à 52,66% en 1997, à 59,68% en 2002 puis retombe à 46,98% en 2003.

La progression de ces dépenses est de 19,6% entre 1997 et 2002, supérieure à celle des recettes (8,13%). Cette hausse se confim1e en 2003 (+18%), à rapprocher toutefois de la forte augmentation des recettes en 2003 (+ 27%) due à celle du produit fiscal. Cependant, cette croissance pourrait, à terme, ne compenser qu’à peine la hausse des charges liées aux ZAC et au centre nautique.

En effet, l’évolution comparée des produits et des charges montre que la progression des charges (5,87% en moyenne annuelle entre 1997 et 2003) est plus importante que celle des produits (5,47%). Cet écart est encore plus marqué si l’on exclut l’exercice 2003 (de 1997 à 2002 les charges progressent de 3,64% en moyenne annuelle et les produits de 1,58%).

La commune doit donc impérativement maîtriser ses dépenses de fonctionnement de manière à améliorer sa capacité d’autofinancement sans avoir à alourdir la pression fiscale.

C/ Autofinancement

L’ Autofinancement reste faible.

La CAF brute ^[4] passe, entre 1997 et 2002, de 1,4 à -0,5 M€. Sa remontée spectaculaire à près de 2 M€ en 2003 devra être confirmée les exercices suivants et doit, à 82 par habitant, être pondérée par la comparaison avec les communes de la même strate, où la CAF atteint 189 € par habitant.

L’autofinancement net (après versement de l’annuité d’emprunt) est négatif sur presque toute la période.

Evolution de la CAF (nette)

(*) Hors ICNE, hors renégociation, mais CLTR compris

L’encours de dette n’a cessé de croître, de 18 M€ en 1997 à 29,6 M€ en 2003 ; il est supérieur de 17% à la moyenne de la strate en euros par habitants.

Le ratio de désendettement moyen ^[5] sur les trois exercices 2001 à 2003 s’établit à 45 ans, ce qui traduit un profond déséquilibre. Son retour à 15 ans en 2003 le maintient encore au niveau du seuil critique, mais le progrès constaté semble confirmé par les résultats de l’exercice 2004.

En outre, l’engagement à long terme que constitue le financement par crédit-bail du parking souterrain de la ZAC « Eglise et Doussineau » constitue un élément de fragilité pour l’équilibre financier de la commune, notamment dans l’hypothèse où l’exploitation de cet équipement connaîtrait des difficultés.

Au total, l’absence d’autofinancement net, conjuguée à des recettes propres d’investissement (FCTVA, cessions d’immobilisations) en recul depuis 2000 et à un poids croissant de la dette jusqu’en 2003 contraint la commune à limiter ses investissements à un niveau (dépenses d’équipement brutes/recettes réelles de fonctionnement) qui la place parmi les 10% de communes investissant le moins dans sa strate.

2. Le personnel

A/ Dépenses de personnel

Les dépenses de personnel ^[6] passent de 11,5 M€ en 1997 à 14,4 M€ en 2003. Deux éléments caractérisent ces dépenses :

• elles augmentent de 25% pendant cette période mais restent toujours inférieures (en francs par habitant) à celles supportées par les communes de la même strate dans le département (écart de -21% en 2000) et au niveau national (-10% en 2003);

• entre 1997 et 2002, leur part dans le total des charges de fonctionnement, de 50% et plus (54,11% en 2002), est toujours supérieure aux proportions moyennes départementales et nationales. Cette situation s’inverse en 2003, les dépenses de personnel ne représentant plus que 46% du total des charges, contre 50,26% au niveau national. Toutefois, il convient de relever que l’évolution positive des recettes en 2003 concourt à cette amélioration, les dépenses de personnel restant stables (+0,2% en 2003).

La faiblesse des ressources communales justifie pleinement l’effort de modération constaté sur les derniers exercices, effort qui doit être poursuivi dans le sens d’une plus grande maîtrise des dépenses de personnel.

B/ Bilan social

D’après le bilan social présenté en 2001, le personnel communal dont l’effectif total réel est de 428 agents (titulaires et non titulaires), est caractérisé par :

• une légère sous représentation des personnels administratifs et techniques avec respectivement 22,6% et 43,2% de l’effectif, contre 25% et 52% dans les communes de la même strate;

• un nombre relativement élevé de non titulaires (69 sur 428) : ils représentent 16% des effectifs, soit un pourcentage supérieur au pourcentage moyen de 13,1%, calculé par le CNFPT et la DGCL à partir des données des bilans sociaux 2001 des communes de la strate 20 000/50 000 habitants;

• une surreprésentation du personnel d’exécution (84% en catégorie C) et une certaine faiblesse de l’encadrement supérieur et intermédiaire (5% en catégorie A et 11% en B). En effet, pour les communes de la même strate, les catégories A, B et C représentent respectivement 5,7%, 12,2% et 78,6% de l’effectif.

• une relative jeunesse du personnel (70% des agents ont entre 30 et 49 ans), ainsi qu’un pourcentage d’agents féminins (62%) supérieur à la moyenne de la strate (58,9%).

• un nombre de jours de formation suivis par les agents de la commune, toutes catégories confondues et tous statuts confondus d’ 1,5 journée par agent et par an, inférieur à la moyenne de la strate (2,3 journées par agent). La mise en œuvre à partir de 2004 d’un plan pluriannuel de formation pourrait améliorer ce ratio.

3. Les opérations d’urbanisme

En matière d’urbanisme, la ville est contrainte par le nombre réduit de terrains « aménageables », situation qu’elle partage avec l’ensemble des communes de la première couronne de la région parisienne, et ses faibles ressources d’investissement. Plusieurs opérations ont néanmoins été conduites au cours des années 1997 à 2004, dont celle de la ZAC dite des « Ilots Eglise et Doussineau » qui fait l’objet des observations suivantes :

A/ Le respect de la procédure

En 1992, la précédente municipalité a confié à la SEM 92 les études préalables à la réalisation d’une opération d’aménagement en centre ville (îlots dits « de l’église et Doussineau »). Ces études ayant conclu à la faisabilité de l’opération, la ville a confié à la SEM 92, le Il avril 1996, une concession d’aménagement ayant pour objet des études complémentaires, les acquisitions foncières, ainsi que la réalisation de l’aménagement, dès l’approbation des dossiers de création et de réalisation de la ZAC.

Ce n’est que deux ans plus tard, le 26 mai 1998, qu’une délibération a approuvé la création de la ZAC, le plan d’aménagement de la zone et le mode de réalisation choisi : l’aménagement et l’équipement de la zone sont confiés par voie de concession à la SEM 92. La procédure (choix de l’aménageur en 1996, création et choix du mode de réalisation en 1998) ne respecte donc pas la chronologie prévue par le code de l’urbanisme.

Or, les conséquences d’une signature anticipée de la convention d’aménagement par rapport à la création de la ZAC peuvent être préjudiciables aux intérêts de la collectivité : d’une part, l’annulation de l’acte de création a pour effet d’entraîner l’annulation des décisions subséquentes ^[7] . D’autre part, la collectivité se trouve liée par cette signature anticipée car, à la date de création de la ZAC, elle n’a plus le choix ni du mode de réalisation (convention publique ou privée) ni de l’aménageur et ce, quelle qu’ait été l’évolution du projet initial.

L’acte de création doit donc précéder la conclusion d’une convention confiant sa réalisation à un tiers.

Par ailleurs, un seul dossier a été élaboré, valant dossier de création et de réalisation, la phase opérationnelle de l’aménagement ayant été engagée dès l’approbation de la création par le conseil municipal le 26 mai 1998. La commune justifie ce choix par les dispositions de l’article R311-16-1 du code de l’urbanisme.

Or, la procédure prévue à cet article, dite de création / réalisation, consiste en fait à anticiper l’une des étapes de la phase de réalisation d’une ZAC, celle propre au PAZ ^[8] , en permettant que le lancement de l’enquête publique précède l’acte de création de la ZAC. Elle ne dispense en aucun cas la collectivité de se conformer aux autres prescriptions du code de l’urbanisme et de distinguer la procédure de création et de celle de réalisation, le PAZ (élément de la phase de réalisation) ne pouvant d’ailleurs être approuvé dans le cas prévu à l’article R311-16-1 qu’après l’intervention de la création de la ZAC.

B/ Un programme d’équipements publics imprécis

Le dossier de réalisation, prévu à l’article R331-7 du code l’urbanisme, doit comprendre, notamment, le « projet de programme des équipements publics à réaliser dans la zone ». Or, les indications fournies sur le programme des équipements publics et leur mode de financement sont lacunaires et imprécises. Sont seulement mentionnés au titre du financement par la ZAC :

• des équipements d’infrastructure (voiries piétonnes, espaces publics paysagers, réseaux assainissement, électricité et téléphone) ;

• des équipements de superstructure (aménagement d’un pavillon existant pour « la petite enfance » et d’un pavillon destiné à accueillir des îlotiers).

Ne sont mentionnés ni la taille de chacun de ces équipements, ni leur nature exacte, ni leur coût.

C/ Une clause favorisant la rémunération de la SEM

La rémunération de la SEM 92 qui est assise sur les dépenses d’acquisition (5%), les études (forfait de 42 685 €) et la commercialisation des charges foncières, ne peut, aux termes du contrat de 1996, quelle que soit l’évolution de ces postes, être inférieure à 76 K€ HT par an.

Sans remettre en cause la liberté contractuelle ni même le choix fait par la commune d’assumer l’essentiel des risques financiers de cette opération, il reste que la rémunération de l’aménageur est un des éléments constitutifs du coût de revient d’une opération d’aménagement et que ce paramètre doit en conséquence être maîtrisé : or, la clause de rémunération annuelle minimale garantie, même en partie justifiée par une conjoncture économique incertaine, est très avantageuse pour la SEM.

Elle l’est devenue davantage en étant maintenue, alors qu’un avenant de 2001 a porté la durée de la concession de 6 à 8 ans. Ainsi, entre le budget prévisionnel de 1998 et celui de 2003, la rémunération du concessionnaire passe de 2,164 MF, soit 330 K€, à 557 K€, ce qui représente une progression de 69%, à comparer à la hausse globale des dépenses limitée à 7% sur cette période.

4. Le centre nautique

La commune ayant décidé de réaliser, sous la forme d’une « concession de travaux et de service public », un équipement aquatique comportant des bassins couverts, un centre de remise en forme et les locaux nécessaires au fonctionnement de l’équipement, le Conseil Municipal a, le 30 janvier 2001, autorisé le maire à signer une convention de délégation à cet effet.

Le montant des subventions d’équipement et de fonctionnement que la convention prévoit de verser au concessionnaire n’est pas assez précisément motivé. Dans les deux cas, le conseil municipal, dont il n’est pas contesté par ailleurs qu’il ait approuvé la convention, s’est prononcé globalement, sur l’ensemble du traité, sans fixer les règles de calcul de ces subventions.

L’article 14 du contrat de concession prévoit qu’une subvention d’équipement est versée par la commune au concessionnaire pendant 5 ans; d’un montant total de 3 571 679,85 € HT, elle ne peut excéder 50% du montant hors taxe garanti des travaux, majoré des frais financiers intercalaires.

Si l’article L2224-2 du CGCT ^[9] autorise une collectivité à apporter une contribution financière aux investissements d’un service public concédé, cette contribution « doit faire l’objet, à peine de nullité, d’une délibération motivée, qui fixe les règles de calcul et les modalités de versement des dépenses ... prises en charge par la commune ». Or, la fixation du montant de la subvention par référence au coût total des travaux est insuffisante : la proportion de l’investissement pris en charge (ici relativement élevée puisqu’elle représente 50% du total) n’est justifiée par aucun élément précis (tels que les prévisions d’exploitation de l’équipement et l’incidence de l’investissement financé par le délégataire sur la politique tarifaire).

La subvention d’exploitation, dont le montant annuel s’élève à 657 413 € HT, constitue un engagement forfaitaire de la commune, sur la durée de la concession, à compter de la mise en service de l’équipement; à l’occasion de rencontres triennales avec le concessionnaire, la réduction de la subvention d’exploitation peut être envisagée, au vu du résultat courant avant impôt, dans la limite de 50% du dépassement constaté par rapport au résultat attendu tel qu’il ressort du compte d’exploitation prévisionnel.

Cette subvention paraît également mal fondée. Elle est en effet évaluée par référence à « la capacité contributive de l’exploitation au financement des ouvrages» (article 14 du contrat) : or, cet élément n’a pas à entrer dans le calcul de la subvention d’exploitation, n’étant pas directement lié aux contraintes de service public. De plus, le financement des ouvrages « au-delà de la capacité contributive de l’exploitation» est déjà compensé par la commune par le biais de la subvention d’équipement dont c’est, en théorie, la seule justification.

Elle est versée au délégataire à raison des sujétions tarifaires et des contraintes de fonctionnement qui lui sont imposées ^[10] . Or, ces contraintes, accueil de certains publics et offre de certaines activités, sont décrites dans la convention de façon trop peu précise pour que l’on puisse quantifier les pertes d’exploitation qui en résultent.

Les documents annexés au contrat, un calendrier annuel qui indique le nombre d’heures de fréquentation de la piscine, par période de l’année, et un planning d’utilisation des créneaux horaires, ne paraissent pas constituer une base de calcul suffisant à justifier le montant de la compensation. Aucun document ne fait le lien entre le volume d’heures réservées à l’accueil des scolaires et des clubs sportifs (qui semblent être les seules contraintes imposées au délégataire) et leur incidence sur la politique tarifaire.

Au regard de la jurisprudence communautaire récente ^[11] , le contrat de concession ne respecte pas les conditions d’attribution des subventions d’exploitation :

• «l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies » ;

• «les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente » ;

• « la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives, ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations ».

D’une manière générale, indiquer que la grille des tarifs « tient compte des subventions octroyées » ne semble pas répondre à l’objectif de transparence du mode de calcul de ces deux subventions : la définition précise des paramètres servant de base au calcul tant de la subvention d’équipement que de la compensation des contraintes de service public a pour objectif non seulement la protection des intérêts de la collectivité mais fournit également au concessionnaire les éléments d’une analyse prospective réaliste de l’exploitation de l’équipement.

A l’avenir, la détermination de ces subventions devrait s’insérer plus précisément dans ce cadre.